Zákon o řízení a kontrole veřejných financí byl schválen, podepsán a vyhlášen
10.07.2025
Dne 27.04.2025 jsme upozornili na projednávaný návrh zákona o řízení a kontrole veřejných financí (dále jako „ZoŘKVF“, popř. „nový zákon“), jakožto na zásadní koncepční změnu v oblasti správy veřejných prostředků v České republice (článek je zde). Legislativní proces byl následně dovršen: návrh ZoŘKVF byl ve znění schváleném Poslaneckou sněmovnou schválen též Senátem, dne 26.06.2025, následně jej podepsal prezident republiky, a tak ke dni 08.07.2025 byl odeslán ke zveřejnění do Sbírky zákonů. Účinnost nového zákona je stanovena k datumu 01.01.2027. V rámci poměrně dlouhé legisvakance mají veřejné instituce prostor pro restrukturalizaci vnitřních procesů a úpravu organizačních struktur tak, aby byly schopny dostát požadavkům nového zákona. Vedle dříve uvedených skutečností (zde) v tomto článku poukážeme také na vybrané evropské souvislosti.
1. ZoŘKVF představuje systémovou náhradu dosavadní právní úpravy zakotvené v zákoně č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZoFK“), jehož základní koncepce přetrvávala bez zásadních změn více než dvě dekády. Nový zákon redefinuje řízení a kontrolu veřejných financí na základě moderních správních a fiskálních principů a reaguje jak na dlouhodobě identifikované nedostatky dosavadního modelu, tak na potřebu implementace evropských požadavků, zejména směrnice Rady 2011/85/EU a nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 2021/1060.[1]
2. Hlavním motivem pro přijetí zákona byla nízká míra institucionálního zakotvení zásad řádného finančního řízení ve veřejném sektoru. Podle údajů Ministerstva financí bylo v roce 2022 interním auditem pokryto pouhých 6 % (!) orgánů veřejné správy, přičemž i toto krytí se ve většině případů omezovalo na dílčí úvazky či formální postavení bez reálné kontrolní kapacity.[2] Dosavadní model postrádal jak prevenci, tak účinnou schopnost korekce. Vedle toho evropské právo – včetně nařízení 2021/241 a 2021/1060 – klade na členské státy explicitní požadavky, aby zajistily existenci efektivních a nezávislých vnitřních kontrolních a auditních struktur napříč všemi úrovněmi veřejné správy.[3]
3. Ústředním normativním jádrem zákona – jak jsme uvedli dříve (zde)– jsou zásady účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti nakládání s veřejnými prostředky, zakotvené v § 3 ZoŘKVF. Tyto zásady reflektují tzv. výkonnostní logiku veřejných financí. Efektivnost je chápána jako dosažení výsledků s co nejnižšími náklady při zachování kvality výstupu; hospodárnost jako optimalizace vynaložených prostředků; účelnost jako věcný a cílový soulad realizovaných výdajů.[4] Zákon se tím zcela odpoutává od tradičního legalistického rámce, který akcentoval především formální soulad s právními předpisy.
4. Interní audit je v nové právní úpravě včleněn jako autonomní a nezávislý pilíř finančního řízení. V části čtvrté, tzn. v ustanoveních § 26 a násl. ZoŘKVF, je stanoveno, že auditní útvary musí být přímo podřízeny statutárnímu vedení a být personálně zajištěny kvalifikovanými odborníky. Tím se má zajistit jejich nezávislost a odborná úroveň v souladu s mezinárodními standardy IIA a rámcem COSO.[5]
5. ZoŘKVF v ustanovení § 27 stanoví povinnost zřídit útvar interního auditu nejen pro centrální orgány státní správy a kraje, ale též pro všechny obce nad 15.000 obyvatel, veřejné vysoké školy, zdravotní pojišťovny, Správu železnic a další vybrané instituce veřejného sektoru. Povinnost se vztahuje rovněž na jimi řízené nebo zřizované subjekty, čímž se zajišťuje vertikální kontinuita systému.
6. Specifická úprava se dotýká Ředitelství silnic a dálnic ČR (dále jen „ŘSD“). Vládní návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím ZoŘKVF (dále jen „změnový zákon“), novelizoval ustanovení § 9a zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, a to tak, že výslovně stanovuje povinnost ŘSD zřídit útvar interního auditu podle ZoŘKVF.[6] Tím se nová právní úprava výslovně aplikuje i na tento státní podnik, a to přesto, že zákon č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZoSP“), obsahuje vlastní úpravu vnitřní kontroly.[7] Výkladové nejasnosti jsou tak odstraněny přímým zákonným ustanovením.
7. Připomeňme, že změnový zákon doprovázející ZoŘKVF novelizuje přes dvacet dalších právních předpisů. Dochází tedy ke sjednocení právní terminologie o rozpočtových pravidlech, v zákoně č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, zákoně č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“), v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o krajích“), zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o hl.m. Praze“) atd. Tak například v novém zákoně se zavádí mj. jednotný pojem „řízení a kontrola veřejných financí“ namísto dosavadní „finanční kontroly“, v zákoně o obcích se ruší odkaz na zvláštní právní předpis o finanční kontrole a integruje se přímo povinnost řízení a kontroly hospodaření, a obdobné změny byly provedeny v zákoně o krajích a zákoně o hl. m. Praze.
8. Náklady implementace zákona byly kvalifikovaně vyčísleny v RIA zprávě. Pro státní rozpočet představuje roční náklad 8,6 mil. Kč, a to zejména v důsledku požadavků na zvýšení kvalifikace auditorů, externí hodnocení kvality auditu a úpravy vnitřních informačních systémů. U obcí a krajů se předpokládají průměrné náklady 400.000 Kč ročně.[8]
9. Na druhou stranu ovšem ZoKŘVF může přinést úspory zejména malým obcím, pokud dojde k efektivnímu sdílení auditních kapacit na úrovni obcí s rozšířenou působností. Ministerstvo financí odhaduje potenciální úsporu v rozsahu až 200 milionů Kč ročně při vhodné organizaci sdílených služeb.[9]
10. V oblasti veřejných zakázek zákon zvyšuje důraz na kontrolu hospodárnosti a účelnosti už ve fázi plánování a přípravy. To se dotýká zejména stavebnictví, kde nové požadavky povedou k posílení transparentnosti při zadávání veřejných zakázek a k omezení prostoru pro nehospodárné či netransparentní jednání. Zároveň to přinese zvýšení administrativní zátěže, což si vyžádá metodickou i personální podporu zadavatelů.
11. V neposlední řadě ZoKŘVF zavádí systémovou podporu koordinace auditu a kontroly prostřednictvím centrálních evidencí, sdílených metodik, statistických výstupů a hodnoticích mechanismů. Správu těchto nástrojů bude vykonávat Ministerstvo financí, což má přispět k vyšší standardizaci postupů napříč veřejnou správou.[10]
Závěr:
Zákon o řízení a kontrole veřejných financí, jehož účinnost je stanovena na 01.01.2027, představuje jeden z nejvýznamnějších legislativních zásahů do oblasti veřejného hospodaření od počátku století. Zavádí důslednou odpovědnost, nezávislý interní audit a funkční řízení výdajů na základě výsledkové logiky. Úspěch implementace však přirozeně závisí na míře aplikační zdatnosti orgánů veřejné správy naplnit nejen literu, ale i smysl nového zákona.
Vývoj budeme samozřejmě průběžně sledovat. Naše zkušenosti totiž ukazují, že pokud veřejná správa obdrží nástroj ke zvýšení vlastní efektivity, zpravidla nejprve vyčká na metodiku, poté založí jakousi pracovní skupinu, aby nakonec dospěla k závěru, že přílišná efektivita by mohla narušit stabilitu zaběhlého modu operandi. Věříme, že tentokráte bude situace odlišná. (A také věříme, že laskavý čtenář nalezl pochopení pro naši ironičnost.)
Georgi Margaritov,
konstrukční právník a konzultant
[1] Srov. mj. tzv. Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace k vládnímu návrhu zákona o řízení a kontrole veřejných financí (dále jen „RIA zpráva“), s. 2-3;
rovněž srov. Rozdílová tabulka návrhu právního předpisu s předpisy EU (dále jen „Rozdílová tabulka“), s. 2-5
[2] RIA zpráva, s. 8-9
[3] Rozdílová tabulka, s. 3-6.
[4] RIA zpráva, s. 11; Rozdílová tabulka, s. 5;
[5] RIA zpráva, s. 48-51;
Připomeňme, že COSO (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission) představuje mezisektorovou iniciativu založenou v roce 1985 s cílem podporovat prevenci podvodného finančního výkaznictví a posílit rámce vnitřního řízení a kontroly. Jeho zakladateli byly významné americké profesní organizace v oblasti účetnictví, auditu a finančního řízení. COSO je dnes klíčovým autorem mezinárodně uznávaných rámců pro řízení rizik, interní kontrolu a podnikovou správu.
[6] Srov. ustanovení čl. III, bod 3. změnového zákona.
[7] Podle ustanovení § 11 ZoSP platí, že orgány státního podniku jsou ředitel a dozorčí rada. Kompetence dozorčí rady jsou vyjmenovány v ustanovení § 13 a násl. ZoSP. Jedná-li se přímo o kontrolní činnost, pak podle ustanovení § 13 odst. 1 písm. f) ZoSP platí, že dozorčí rada je oprávněna nahlížet do všech dokladů a záznamů týkajících se činnosti podniku a kontrolovat, zda účetní záznamy jsou vedeny řádně v souladu se skutečností. S citovaným ustanovením úzce souvisejí ustanovení § 13 odst. 1 písm. b) až d) ZoSP, podle kterých platí, že dozorčí rada státního podniku b) projednává výroční zprávu, roční finanční plán, pololetní výsledky hospodaření a přezkoumává roční účetní závěrku podniku a návrh na rozdělení použitelného zisku (vypořádání ztráty); své stanovisko předkládá řediteli a zakladateli, c) projednává pravidla pro zřizování dalších fondů podniku a dohlíží na hospodaření s fondy podniku; své stanovisko předkládá řediteli a zakladateli, d) dohlíží na výkon působnosti ředitele a uskutečňování podnikatelské činnosti podniku, zejména zda se podnikatelská činnost podniku uskutečňuje v souladu s právními předpisy a zakládací listinou. Zmiňme snad ještě ustanovení § 13 odst. 1 písm. i) ZoSP, podle kterého – podle našeho názoru – platí, že není možné provést žádný (!) audit, pokud příslušný auditor nebyl schválen rozhodnutím dozorčí rady.
[8] RIA zpráva, s. 3.
[9] Ibid.
[10] RIA zpráva, s. 111-112.