27.04.2025

Návrh zákona o řízení a kontrole veřejných financí (dále též jako „návrh zákona“, resp. „nový zákon“ nebo „nová právní úprava“), který Poslanecká sněmovna schválila 25.04.2025 a který aktuálně čeká na projednání Senátem a podpis prezidenta republiky, přináší důležitou změnu kontrolních procesů ve veřejné správě. Tento článek nastiňuje některé klíčové změny, které přicházejí s novou právní úpravou, a nahlíží na jejich implementaci ve stavebnictví. Upozorněme, že nový zákon má vstoupit v účinnost ke dni 01.01.2027

1. Důvody přijetí nové právní úpravy vycházejí ze zhodnocení stávajícího systému finanční kontroly, který byl shledán za zastaralý a nepřehledný. Systém vyžadoval modernizaci odpovídající aktuálním standardům správy veřejných financí.[1]

2. Nový koncept řízení a kontroly veřejných financí nahrazuje dosavadní finanční kontrolu, která byla upravena zákonem č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZoFK“). Tento systém finanční kontroly se soustředil na předběžnou, průběžnou a následnou kontrolu, přičemž hlavním cílem bylo ověřování souladu s právními předpisy, nikoliv hospodárnost a efektivita nakládání s prostředky. Interní audit byl součástí vnitřního kontrolního systému a nebyl oddělen jako nezávislý prvek. Nový zákon klade důraz na soustavné hodnocení hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými prostředky. Účelné nakládání je podle ustanovení § 3 odst. 3 nového zákona definováno jako takové nakládání, kdy dosažené výsledky odpovídají stanoveným cílům; hospodárné nakládání s veřejnými prostředky je podle ustanovení § 3 odst. 4 návrhu zákona takové jednání, kdy jsou zdroje k dispozici ve správnou dobu, v dostatečném množství, v přiměřené kvalitě a za co nejvýhodnější cenu.

3. Interní audit je nově vyčleněn jako samostatný pilíř systému (tzn. není již součástí vnitřního kontrolního systému).[2] Organizace jsou povinny zřizovat nezávislé útvary interního auditu, přičemž jednotlivé vedoucí těchto útvarů jmenuje vedoucí organizační složky nebo statutární orgán organizace.

4. Nově je též stanovena povinnost zřídit oddělení interního auditu u měst nad 15.000 obyvatel, dále u všech vyšších územně samosprávných celků (krajů), státních institucí, zdravotních pojišťoven, státních fondů a Správy železnic (která má právní status státní organizace). Tato povinnost se vztahuje nejen na samotné zřizovatele, ale také na organizace, které tyto subjekty spravují nebo zřizují. Správci jednotlivých kapitol státního rozpočtu (například ministerstva, Nejvyšší kontrolní úřad nebo Technologická agentura ČR) budou povinni zajistit výkon interního auditu jak u své hlavní organizační složky, tak u všech podřízených organizací. V praxi to znamená rozšíření systému kontroly na širší spektrum subjektů spravujících veřejné prostředky a tím i zvýšení nároků na odborné zabezpečení a kvalitu auditu.

5. Finanční úřady příchodem nové úpravy ztratí pravomoc vykonávat finanční kontrolu u jiných subjektů, čímž se odstraní duplicita v kontrolní činnosti.[3] Správa rozpočtových prostředků se tak přesouvá primárně na poskytovatele finanční podpory.

6. Veřejnými prostředky se podle ustanovení § 2 odst. 7 návrhu zákona rozumí nejen peněžní prostředky, ale též věci, majetková práva a další majetek patřící státu nebo orgánu veřejné správy. Jak již bylo zmíněno, každý je povinen nakládat s veřejnými prostředky hospodárně, účelně a efektivně. Na nehospodárné či neúčelné nakládání upozorňuje opakovaně i Nejvyšší kontrolní úřad. Obsah pojmu „veřejné prostředky“ vychází ze ZoFK. Jedná se o majetek orgánu veřejné správy s přihlédnutím k ustanovení § 495 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, tedy jedná se o vše, co patří orgánu veřejné správy (peněžní prostředky, věci a majetková práva).[4]

7. Nelze si nepovšimnout, že novým zákonem dochází též ke sjednocení terminologie ve více než dvaceti různých zákonech, například v rozpočtových pravidlech, v zákoně č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, zákoně č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o obcích"), v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o krajích"), zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o hl.m. Praze") atd. Tak například v novém zákoně se zavádí mj. jednotný pojem "řízení a kontrola veřejných financí" namísto dosavadní "finanční kontroly", v zákoně o obcích se ruší odkaz na zvláštní právní předpis o finanční kontrole a integruje se přímo povinnost řízení a kontroly hospodaření, a obdobné změny byly provedeny v zákoně o krajích a zákoně o hl.m. Praze.

8. Ministerstva a ústřední úřady mají podle nového zákona povinnost zavést interní kontrolní systém a zřídit útvary interního auditu. Vedoucí auditu bude jmenován vedoucím organizace, čímž se má zajištit nezávislost a odborná kvalita auditu.

9. Povinnost udržovat vnitřní kontrolní systém a zřídit interní audit mají však také státní podniky, tzn. i Ředitelství silnic a dálnic ČR, s.p.! Připomeňme, že základní právní úpravu státních podniků obsahuje zákon č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZoSP“). Státní podnik je podle ustanovení § 2 odst. 1 ZoSP definován jako právnická osoba a státní organizace, prostřednictvím které stát realizuje svá vlastnická práva. Vlastnictví státního podniku přísluší výhradně státu. Podle ustanovení § 2 odst. 2 ZoSP platí, že státní podnik hospodaří pouze se státním majetkem a nevlastní majetek samostatně. Vnitřní organizace státního podniku je upravena třetí částí ZoSP, která stanoví, že jeho orgány tvoří ředitel a dozorčí rada. Čtvrtá část ZoSP se zabývá právy a povinnostmi zakladatele v oblasti kontroly státního podniku. Vzhledem k tomu, že ZoSP již obsahuje pravidla pro nastavení vnitřního kontrolního systému, včetně požadavků na účelnost, hospodárnost a efektivitu, a zároveň stanovuje pravidla pro kontrolu ze strany zakladatele, navrhuje se státní podniky z působnosti nového zákona vyjmout a zachovat stávající právní úpravu.

10. Doplňme, že stejný přístup je doporučen i u obchodních společností, které byly založeny veřejnoprávními subjekty, případně společností, kde stát nebo orgány veřejné správy vlastní podíl. V těchto případech se pravidla vnitřního kontrolního systému řídí zejména zákonem č. 90/2012 Sb., o obchodních korporacích, ve znění pozdějších předpisů.

11. Navzdory tomu, že ZoSP obsahuje speciální úpravu vnitřního kontrolního systému – jak jsme zmínili v poslední větě bodu 9. – je třeba mít na paměti, že návrh zákona se přece jen vztahuje bezprostředně i na státní podnik Ředitelství silnic a dálnic! Totiž, v roce 2023 došlo novelou zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZoPK“), ke změně právní formy Ředitelství silnic a dálnic ČR ze státní příspěvkové organizace na státní podnik; Při této transformaci byla zajištěna kontinuita povinností podle ZoFK, a to zakotvením přímé povinnosti zavést vnitřní kontrolní systém v souladu s tímto zákonem přímo v ZoPK. Tento stav zůstává i nadále zachován, přičemž v ZoPK dochází pouze k legislativně technickým úpravám. Ředitelství silnic a dálnic bude nastavovat a udržovat odpovídající a účinný vnitřní kontrolní systém, včetně řídicí kontroly, podle třetí části návrhu zákona, a zároveň zřídí útvar interního auditu podle části čtvrté návrhu zákona.

12. Okrajově ještě uveďme, že praktické dopady na správu budou zahrnovat nutnost aktualizace vnitřních předpisů, změny organizační struktury a systematické vzdělávání zaměstnanců v oblasti řízení a kontroly. Podle předkládací zprávy budou změny znamenat pro státní rozpočet dodatečné náklady asi 8,6 milionu korun ročně, zejména kvůli změně tabulkových tříd kontrolních pracovníků. Pro rozpočty samospráv se odhadují roční náklady na 400.000 korun.[5]

Poznámka:

13. Nová právní úprava se jistě dílem promítne do reality českého stavebnictví. Zajištění větší transparentnosti a odpovědnosti v nakládání s veřejnými prostředky se dotkne jak veřejných zakázek na stavební práce, tak čerpání dotačních programů na infrastrukturu. Zvýšené nároky na efektivní, hospodárné a účelné nakládání s prostředky povedou ke zpřísnění vnitřních kontrolních postupů při realizaci stavebních projektů financovaných z veřejných rozpočtů. Zadavatelé veřejných zakázek ve stavebnictví budou muset prokazovat vyšší míru kontroly při přípravě, zadávání i vyhodnocování veřejných soutěží, což přirozeně povede k větší administrativní zátěži, ale také k omezení prostoru pro nehospodárné či netransparentní jednání.

Závěr:

Zákon o řízení a kontrole veřejných financí působí jako vcelku ambiciózní odpověď na potřebu efektivní správy veřejných prostředků v České republice. Zavedení nezávislého interního auditu, posílení odpovědnosti při nakládání s veřejnými prostředky a odstranění zastaralých mechanismů kontroly se jeví jako důležitá opatření k posílení transparentnosti, účinnosti a odpovědnosti veřejné správy. Jeho dopady se projeví také v oblasti stavebnictví, kde bude nutné zajistit přísnější kontrolní mechanismy a větší odpovědnost při hospodaření s veřejnými prostředky. Interní audit by ovšem měl být – podle našeho názoru – již dávno zcela přirozenou součástí všech seriózních institucí, organizací a obchodních společností. Ve světle racionálního ekonomického chování tak zůstává sporné, nakolik může být efektivní plošně svěřovat auditorské ingerence znovu do dispozice orgánů veřejné moci.

Georgi Margaritov, 

konstrukční právník a konzultant