06.02.2026

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže pokutoval obec Svojetice částkou 150.000 Kč za to, že při realizaci zakázky na rekonstrukci místní komunikace umožnila plnou uzavírku, ačkoliv zadávací dokumentace vycházela z provádění prací za provozu s ponecháním průjezdnosti alespoň jednoho jízdního pruhu. Případ potvrzuje, že i změna organizace výstavby může představovat podstatnou změnu závazku ve smyslu ustanovení § 222 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, pokud mohla ovlivnit hospodářskou soutěž.

Shrnutí relevantních skutkových okolností:

1. Obec Svojetice vystupovala v posuzovaném případě jako veřejný zadavatel ve smyslu § 4 odst. 1 písm. d) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZZVZ“), a zadávala ve zjednodušeném podlimitním řízení veřejnou zakázku s názvem „Rekonstrukce místní komunikace V Průhonu, Louňovická-III“. Zadávací řízení bylo zahájeno dne 11.02.2022 uveřejněním výzvy k podání nabídek na profilu zadavatele, přičemž předmětem plnění byla rekonstrukce místních komunikací včetně souvisejících stavebních a dopravních opatření.

2. Zadávací dokumentace vymezovala předmět plnění odkazem na projektovou dokumentaci pro provedení stavby, která tvořila její nedílnou součást. Z této projektové dokumentace, zejména z technických zpráv a zásad organizace výstavby, vyplývalo, že stavební práce mají být prováděny za omezeného dopravního provozu, se zachováním bezpečného průjezdu alespoň jedním jízdním pruhem rekonstruovaných komunikací. Projektová dokumentace současně nepočítala se zřízením objízdných tras ani s úplnou uzavírkou dotčených ulic.

3. Uvedený požadavek na provádění prací „za provozu“ nebyl v zadávací dokumentaci formulován jako volitelný nebo orientační, ale vyplýval z technického řešení stavby a byl převzat jako závazný podklad pro ocenění nabídky i následnou realizaci díla. Zadavatel přitom v zadávacích podmínkách výslovně stanovil, že podmínky obsažené v projektové dokumentaci jsou pro zhotovitele závazné, a že realizace zakázky musí probíhat v souladu s těmito podklady.

4. Na základě provedeného zadávacího řízení uzavřela obec Svojetice dne 14.04.2022 smlouvu o dílo s vybraným dodavatelem. Smlouva převzala vymezení předmětu plnění z projektové dokumentace a nijak neupravovala možnost změny dopravního režimu během realizace stavby, ani neobsahovala vyhrazenou změnu závazku ve smyslu § 100 ZZVZ, která by umožňovala přechod na úplnou uzavírku komunikací.

5. V průběhu realizace zakázky však došlo ke změně způsobu provádění stavebních prací, když zadavatel umožnil vybranému dodavateli provádět část plnění za úplné uzavírky rekonstruovaných místních komunikací. Úplná uzavírka byla následně formálně povolena rozhodnutím silničního správního úřadu a veřejnost byla o uzavírkách informována prostřednictvím webových stránek obce.

6. Podnět k přezkoumání postupu zadavatele obdržel Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“) ke dni 29.05.2024. ÚOHS si následně od zadavatele vyžádal vyjádření a dokumentaci k zadávacímu řízení, přičemž předmětem dozorového šetření se stalo právě posouzení souladu skutečného způsobu plnění zakázky s původními zadávacími podmínkami.

7. Podle zjištění ÚOHS zadavatel změnu organizace výstavby nepromítl do žádného nového zadávacího řízení ani ji neodůvodnil aplikací některé z výjimek upravených v § 222 ZZVZ. V průběhu dozorového šetření přitom zadavatel na svou obhajobu tvrdil, že zadávací dokumentace neobsahovala požadavek na zachování průjezdnosti komunikace po dobu stavby, a že ke změně zadávacích podmínek tudíž nedošlo.

8. ÚOHS se s touto argumentací neztotožnil. Po prostudování zadávací a projektové dokumentace dospěl k závěru, že požadavek na realizaci stavby za omezeného provozu byl součástí závazných zadávacích podmínek a že umožnění úplné uzavírky představovalo změnu způsobu plnění, která nebyla v původních podmínkách předvídána. ÚOHS současně vyhodnotil, že změna dopravního režimu mohla mít dopad na okruh potenciálních dodavatelů i na výši nabídkových cen, neboť realizace stavby za úplné uzavírky je z hlediska organizace prací, bezpečnosti i časové náročnosti objektivně méně zatěžující (resp. méně nákladná), než realizace za provozu s ponecháním průjezdu jedním pruhem.

9. Na tomto základě ÚOHS uzavřel, že zadavatel umožnil podstatnou změnu závazku ze smlouvy ve smyslu § 222 odst. 3 písm. a) ZZVZ, která mohla ovlivnit hospodářskou soutěž, aniž by byl naplněn některý z důvodů, pro které by bylo možné takovou změnu považovat za nepodstatnou. Postup zadavatele proto ÚOHS kvalifikoval jako přestupek podle § 268 odst. 1 písm. a) ZZVZ a obci Svojetice uložil pokutu ve výši 150.000 Kč.

Právní posouzení případu s důrazem na závěry ustálené judikatury:

10. Při posuzování přípustnosti změn závazků ze smlouvy na veřejnou zakázku ÚOHS dlouhodobě vychází z judikatury Soudního dvora EU, konkrétně se opírá o známý rozsudek ze dne 19.06.2008 ve věci C-454/06 Pressetext Nachrichtenagentur GmbH proti Rakousku (dále jen „rozsudek Pressetext“). Rozsudek Pressetext totiž formuluje základní kritéria, podle nichž je nutno posuzovat, zda změna smlouvy představuje změnu podstatnou, a tedy nepřípustnou bez nového zadávacího řízení, či naopak změnu nepodstatnou, kterou lze provést i bez opětovného otevření hospodářské soutěže, aniž by tím došlo k narušení zásad transparentnosti a rovného zacházení mezi dodavateli.

11. Podle rozsudku Pressetext je změna smlouvy podstatná zejména tehdy, pokud (a) zavádí podmínky, které by umožnily účast jiných uchazečů, nebo (b) umožňuje výběr jiné nabídky, nebo (c) mění hospodářskou rovnováhu smlouvy ve prospěch vybraného dodavatele. Tato klíčová judikatura se stala základem unijní i vnitrostátní úpravy změn smluv a je dnes kodifikována v § 222 ZZVZ.

12. ÚOHS ve svém rozhodnutí výslovně uvedl, že při výkladu § 222 ZZVZ vycházel nejen z rozsudku Pressetext, ale i z navazující judikatury českých správních soudů, zejména z rozhodnutí Krajského soudu v Brně sp. zn. 62 Af 130/2016-553 ze dne 18.04.2019 a Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 As 153/2019-73 ze dne 08.08.2019, které potvrzují restriktivní přístup ke změnám smluv a důraz na jejich materiální posouzení. Postup při posuzování změn smluv podle § 222 ZZVZ spočívá v materiálním pojetí změny, tj. v hodnocení jejích skutečných účinků, nikoli pouze formálního označení či právní konstrukce. V tomto rámci je nutno posoudit zejména, zda změna svými dopady neovlivňuje hospodářskou soutěž, a to prostřednictvím kritérií vymezených judikaturou Pressetext, tedy (i) zda vůbec došlo ke změně závazku eo ipso, (ii) zda případná existence změny závazku má obecnou soutěžní relevanci, zda (iii) případná změna závazku skutečně byla in concreto způsobilá vést ke zvýhodnění jednoho z uchazečů a konečně (iv) zda lze na posuzovaný případ aplikovat některou ze zákonných výjimek:

I. Test existence změny závazku (materiální pojetí změny)

13. Prvním krokem judikaturního testu je posouzení, zda vůbec došlo ke změně závazku. Judikatura přitom pracuje s materiálním pojetím změny, nikoli pouze se změnou formálně zachycenou v dodatku ke smlouvě.

14. ÚOHS v posuzovaném případě vycházel z toho, že zadávací dokumentace odkazovala na projektovou dokumentaci jako na závazný podklad pro provedení díla. Obsah projektové dokumentace se tak stal součástí zadávacích podmínek a následně i smluvního závazku.

15. Požadavek realizovat stavební práce za omezeného provozu, se zachováním průjezdnosti alespoň jednoho jízdního pruhu, byl podle ÚOHS součástí tohoto závazného rámce. Připuštění realizace stavby za úplné uzavírky proto představovalo faktickou změnu podmínek, za nichž měl dodavatel plnit. Z hlediska ustálené judikatury tak nebylo rozhodující, že nedošlo k formální změně textu smlouvy, ale že došlo ke změně skutečných podmínek realizace plnění, které byly soutěženy. Již tím byla naplněna první podmínka testu podstatné změny.

II. Test soutěžní relevance změny závazku

16. Druhým krokem judikaturního testu je posouzení, zda má zjištěná změna soutěžní relevanci, tedy zda se týká takových podmínek, které mohou ovlivnit rozhodování dodavatelů o účasti v zadávacím řízení nebo o podobě jejich nabídky.

17. ÚOHS v návaznosti na judikaturu Pressetext zdůraznil, že organizace výstavby není neutrální technickou otázkou, ale proměnnou, která ovlivňuje ekonomiku plnění. Rozdíl mezi realizací stavebních prací za provozu a za úplné uzavírky představuje kvalitativně odlišné režimy realizace. Práce za provozu obecně kladou na dodavatele vyšší nároky z hlediska bezpečnosti práce, koordinace stavebních postupů, omezení nasazení techniky i časové fragmentace prací. Tyto faktory se pak samozřejmě přímo promítají do nákladů a rizikovosti plnění. ÚOHS proto dovodil, že změna organizace výstavby měla soutěžní relevanci, neboť změnila náročnost plnění ve prospěch dodavatele.

III. Test potenciality vlivu na výběr dodavatele

18. Třetím krokem, který má zásadní význam a přímo vychází z Pressetextu, je test potenciality vlivu na hospodářskou soutěž. Podle judikatury není nutné prokazovat, že změna skutečně vedla k jinému výsledku zadávacího řízení; postačuje možnost (resp. způsobilost) takového vlivu.

19. ÚOHS tedy aplikoval hypotetický scénář výslovně předvídaný v § 222 odst. 3 písm. a) ZZVZ, podle kterého platí, že podstatnou změnou závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku je taková změna smluvních podmínek, která by umožnila účast jiných dodavatelů nebo by mohla ovlivnit výběr dodavatele v původním zadávacím řízení, pokud by zadávací podmínky původního zadávacího řízení odpovídaly této změně. 

20. Úřad uzavřel, že pokud by zadávací dokumentace od počátku připouštěla realizaci stavby za úplné uzavírky, nebylo by možné vyloučit účast širšího okruh uchazečů ani odlišnou cenovou strukturu nabídek. 

IV. Test přípustnosti změny a výjimek

21. Teprve poté, co byly provedeny testy (i) existence změny závazku, (ii) její soutěžní relevance a (iii) potenciality vlivu na hospodářskou soutěž, a co bylo postaveno najisto, že změna organizace výstavby naplňuje znaky podstatné změny ve smyslu § 222 odst. 3 ZZVZ, ÚOHS přistoupil k posouzení, zda tuto změnu nelze podřadit pod některou z výjimek stanovených v § 222 odst. 2 až 7 ZZVZ. Tyto výjimky představují podle ustálené judikatury výjimky z obecného zákazu podstatných změn závazku a - jak jsme uvedli výše - musí být vykládány restriktivně, přičemž důkazní břemeno jejich naplnění leží na zadavateli:

22. ÚOHS vyloučil aplikaci § 222 odst. 2 ZZVZ, neboť změna organizace výstavby nebyla ve smlouvě ani v zadávací dokumentaci předem vyhrazena. Připomeňme, že podle § 222 odst. 2 ZZVZ se za podstatnou změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku nepovažuje uplatnění změn závazku vyhrazených podle § 100 odst. 1 ZZVZ. Jinými slovy, pouze taková změna, jejíž možnost byla v zadávací dokumentaci jednoznačně a předvídatelně vymezena již v okamžiku zahájení zadávacího řízení a která nemění celkovou povahu veřejné zakázky, může být považována za nepodstatnou a může být provedena bez nutnosti zahájit nové zadávací řízení. V posuzovaném případě však zadavatel žádnou takovou vyhrazenou změnu nestanovil, a proto nebylo možné změnu organizace výstavby podřadit pod § 222 odst. 2 ZZVZ ani ji považovat za přípustnou nepodstatnou změnu závazku.

23. Stejně tak nebylo možné použít § 222 odst. 4 ZZVZ, jelikož změna neměla kvantifikovatelnou peněžní hodnotu. Nepřípadná byla rovněž aplikace § 222 odst. 5 a 6 ZZVZ, neboť změna nebyla vyvolána dodatečnými pracemi ani nepředvídatelnými okolnostmi. Výjimku podle § 222 odst. 7 ZZVZ nebylo možné použít, jelikož nedošlo k záměně položek soupisu prací.

Shrnutí právního závěru:

24. Na základě aplikace judikatorních testů vymezených v rozsudku Pressetext a jejich promítnutí do vnitrostátní právní úpravy v § 222 ZZVZ dospěl ÚOHS k závěru, že umožnění realizace stavebních prací za úplné uzavírky představovalo podstatnou změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku. Tato změna nebyla součástí původních zadávacích podmínek, nebyla předvídána ani vyhrazena podle § 100 ZZVZ a současně měla soutěžní relevanci v tom smyslu, že mohla ovlivnit okruh potenciálních dodavatelů i strukturu nabídkových cen.

25. Jelikož změna organizace výstavby nebyla kryta žádnou ze zákonných výjimek upravených v § 222 odst. 2 až 7 ZZVZ, byl zadavatel povinen buď zachovat původní způsob plnění zakázky, nebo pro takovou změnu provést nové zadávací řízení. Tím, že tak neučinil, porušil zákaz podstatných změn závazku podle § 222 odst. 1 ZZVZ ve spojení se zásadou transparentnosti podle § 6 odst. 1 ZZVZ, čímž naplnil skutkovou podstatu přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) ZZVZ.

Závěr:

Případ obce Svojetice ukazuje, že hranice mezi „technickým detailem realizace“ a „zadávací podmínkou“ je v praxi poněkud tenčí, než se může na první pohled zdát. Organizace výstavby, dopravní režim nebo způsob etapizace prací nejsou pouhými provozními otázkami, ale mohou představovat podstatné parametry plnění, které mají bezprostřední vliv na náročnost plnění zakázky, její rizikovost i výslednou nabídkovou cenu. Jakmile je takový parametr součástí zadávací dokumentace, stává se součástí soutěženého závazku.

Z pohledu zadavatele lze formulovat praktické pravidlo: je-li určitý způsob realizace plnění promítnut do projektové dokumentace a zadávacích podmínek, nelze jej po uzavření smlouvy „vynechat“ jen proto, že se to v průběhu realizace jeví jako praktičtější nebo efektivnější. Taková změna musí být buď výslovně předvídána již v zadávací dokumentaci, nebo – nevtahuje-li se na ni některá ze zákonných výjimek – musí být realizována prostřednictvím nového zadávacího řízení. Argument, že jde „jen“ o změnu organizace výstavby, evidentně nemůže obstát.

Pro praxi je proto klíčové věnovat zvýšenou pozornost již fázi přípravy zadávací dokumentace. Zadavatelé by měli pečlivě zvažovat, které požadavky na organizaci stavby skutečně chtějí učinit závaznými a které naopak ponechat v určitém rozmezí variant. Dodavatelům a poradcům pak rozhodnutí připomíná, že podstatné změny závazku se neposuzují podle jejich formy, ale podle jejich dopadu na soutěž. Právě tato materiální perspektiva, vycházející z judikatury Pressetext, zůstává určujícím měřítkem i v případech, které se na první pohled mohou jevit jako „běžná operativní rozhodnutí“ při realizaci zakázky.

Rozhodnutí ÚOHS stvrzuje, že při posuzování změn závazků ze smluv na veřejné zakázky je rozhodující nikoli jejich formální označení, ale jejich reálný dopad na soutěžní podmínky, jak byly nastaveny v původním zadávacím řízení.

Georgi Margaritov,

konstrukční právník a konzulutant