17.04.2025

Novela zákona, kterým se mění zákon č. 104/2000 Sb., o Státním fondu dopravní infrastruktury, ve znění pozdějších předpisů (dále též jako "zákon", "zákon o SFDI" nebo "zákon o Státním fondu dopravní infrastruktury"), která byla přijata Parlamentem a nyní čeká na rozhodnutí prezidenta, přináší zásadní systémovou změnu v přístupu k financování dopravní infrastruktury v České republice. Vedle rozšíření účelu Fondu a zpřesnění jeho výdajových nástrojů dochází k otevření prostoru pro nové finanční mechanismy, včetně vydávání dluhopisů a čerpání zápůjček. Tyto změny reagují nejen na rostoucí investiční potřeby, ale i na strukturální nedostatky stávající právní úpravy a nepříznivý vývoj veřejných rozpočtů. Novela tím zakládá nový rámec pro veřejné investice v dopravním stavitelství, jehož praktické dopady mohou být zřetelné již v nadcházejících letech.

Rozšíření finančních nástrojů Fondu:

1. Novela především rozšiřuje možnosti Fondu získávat finanční prostředky. Dosavadní model, silně závislý na přímých přídělech ze státního rozpočtu a výnosech z mýta či spotřební daně, doplňuje možností vydávání dluhopisů a přijímání zápůjček.[1] V praxi to znamená, že Fond nebude odkázán pouze na státní transfery, ale bude moci vstoupit na finanční trh a samostatně si obstarat prostředky potřebné pro realizaci investičních projektů.

2. Za zvláštní pozornost stojí skutečnost, že za závazky Fondu vzniklé z těchto nových nástrojů ručí stát. Toto státní rukojemství má zásadní význam z hlediska úrokových sazeb i důvěry investorů. Snižuje totiž rizikovost nástrojů emitovaných Fondem a umožňuje mu dosáhnout výhodnějších podmínek na finančním trhu.[2] Jde o přímý mechanismus, jak přetavit úvěruschopnost státu v nižší náklady na financování dopravní infrastruktury.

3. Zavedení institutu zápůjčky do nástrojové výbavy Fondu reflektuje občanskoprávní vývoj a umožňuje flexibilnější přístup k získávání zdrojů. Jak známo, na rozdíl od úvěru může být zápůjčka sjednána i bezúročně, což vytváří prostor pro dohodu výhodnějších podmínek zejména s veřejnými institucemi nebo mezinárodními partnery, jakým je například Evropská investiční banka.

4. Oba nástroje – dluhopisy i zápůjčky – podléhají komplexnímu schvalovacímu procesu. Novela stanoví, že příslušné návrhy musí být schváleny výborem Fondu, vládou a Poslaneckou sněmovnou.[3] Vzniká tak víceúrovňový kontrolní mechanismus, který zajišťuje, že se Fond nebude zadlužovat svévolně, ale pouze v rámci schválené strategie financování.

Nové možnosti využití prostředků Fondu:

5. Zásadním momentem novely je rovněž rozšíření účelu Fondu, tedy toho, co smí financovat. Dosavadní zákonné vymezení bylo úzce spjato s pozemními komunikacemi a koncesionáři ve smyslu zákona č. 13/1997 Sb.,o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. Nově však může Fond financovat úhrady i jiným subjektům zajišťujícím výstavbu, opravy, údržbu nebo správu jakéhokoliv druhu dopravní infrastruktury ve vlastnictví státu.[4]

6. Tato změna otevírá prostor pro široké uplatnění projektů public-private partnership (PPP) nejen v oblasti dálniční výstavby, ale například i v železniční či vodní dopravě. Zákon tak umožňuje financovat výstavbu vysokorychlostních tratí nebo modernizaci přístavní infrastruktury v režimu, kdy stát nezajišťuje výstavbu přímo, ale prostřednictvím smluv s privátními partnery.

Transparentnost a plánování veřejných financí:

7. Vedle nových možností na straně příjmů a výdajů novela také systémově upravuje rozpočtový a plánovací režim Fondu. Výdaje spojené se splácením úvěrů, zápůjček a dluhopisů se nově stávají součástí rozpočtu a střednědobého výhledu, čímž dochází k jejich transparentnímu začlenění do veřejných financí.[5]

8. V případě potřeby mimořádného financování, které nebylo zahrnuto do schváleného rozpočtu, stanoví novela jasný postup: návrh na dodatečné přijetí zápůjčky nebo vydání dluhopisu předkládá vláda na základě návrhu ministra dopravy a ministra financí, přičemž následně rozhoduje Poslanecká sněmovna.[6] To umožňuje reagovat na nepředvídané okolnosti a zároveň zachovává kontrolu nad veřejným zadlužováním.

9. Rozšířený účel Fondu také znamená, že jeho prostředky budou moci být směrovány i na činnosti, které dosud nebyly explicitně včleněny do úhradových položek – např. náklady na přípravu smluvních dokumentací, expertní činnost nebo náklady na řízení projektů. To přispívá k profesionalizaci investičního cyklu a snížení transakčních nákladů zejména u komplexních PPP projektů. 

Přínosy pro podnikatelský sektor a veřejnost:

10. Dopravní stavitelství jako celek může z této novely bezprostředně těžit. Dostupnost nových zdrojů financování snižuje riziko odkládání připravených projektů kvůli rozpočtovým omezením. Projektanti, investoři i stavební firmy mohou kalkulovat s vyšší předvídatelností veřejných investic a tím i lepším plánováním vlastní kapacity.

11. Dalším pozitivním dopadem bude pravděpodobný růst objemu veřejných zakázek. Novela vytváří právní rámec, který umožňuje urychlit realizaci velkých dopravních projektů, včetně těch, jejichž financování dosud naráželo na fiskální limity[7].

12. Změny zároveň umožní lepší využití prostředků z fondů Evropské unie. Fond se dlouhodobě podílí na předfinancování výdajů projektů, které jsou následně refundovány z evropských zdrojů. Zvýšená likvidita Fondu prostřednictvím dluhopisů či zápůjček může urychlit čerpání evropských prostředků, čímž se zvyšuje absorpční kapacita státní správy.

13. Úprava rozpočtového režimu, včetně specifikace údajů o výnosech a splátkách dluhopisů a zápůjček v rozpočtu a výhledu Fondu, zvyšuje transparentnost hospodaření.[8] To přispívá k důvěře nejen finančních trhů, ale i veřejnosti a kontrolních institucí.

14. Důležité je rovněž institucionální zajištění těchto změn. Novelou dochází k rozšíření kompetencí výboru Fondu, který musí schvalovat přijetí a podmínky úvěrů, zápůjček i vydání dluhopisů.[9] Tento kontrolní rámec působí jako pojistka proti neefektivnímu či nadměrnému zadlužení.

Několik stručných postřehů k rizikům:

15. Nejmarkantnějším rizikem je potenciální růst dluhu Fondu a jeho dopad na státní finance v případě, že by se státní záruky musely naplnit. Je tedy klíčové, aby bylo s novými nástroji nakládáno obezřetně a aby jejich využití bylo podmíněno dlouhodobou strategií financování infrastruktury. Je totiž nezbytné mít stále na zřeteli plíživý fenomén morálního hazardu (s nímž se lze setkat prakticky kdekoliv na světě) - připomeňme, že se jedná o situaci, kdy subjekt, který nenese plnou odpovědnost za rizika spojená se svým rozhodováním, jedná méně opatrně, protože ví, že případné ztráty pokryje někdo jiný - v tomto případě stát. V praxi by to mohlo vést k tomu, že Fond nebo jeho partneři budou prosazovat projekty s nižší návratností, podceňovat rizika nebo přijímat závazky v očekávání, že případné selhání bude sanováno ze státního rozpočtu. Takové chování může dlouhodobě ohrozit fiskální stabilitu a podkopat důvěru v odpovědné hospodaření s veřejnými prostředky. Je proto nezbytné nastavit efektivní kontrolní a schvalovací mechanismy, jakož i jasně vymezit limity státního ručení. S posledně uvedeným přirozeně souvisí též předpokládatelný nárůst administrativní agendy, a tudíž vcelku reálná hrozba zpomalování procesů. Tomuto tématu se jistě budeme věnovat podrobněji v jiném článku.   

16. Dopravní sektor v Česku dlouhodobě trpí investičním deficitem. Nedokončené úseky dálnic, zastaralá železniční síť či chybějící propojení vnitrozemských vodních cest přirozeně vytvářejí překážku konkurenceschopnosti. Novela zákona o SFDI je nástrojem, jak tento deficit postupně snižovat. Nelze ovšem mít přehnaná očekávání. Pozitivní změny se promítnou do uživatelského povědomí veřejnosti až v řádu let (možná dokonce dekád).  

17. Využití PPP modelů, které novela podporuje, umožní optimalizovat přenos rizik, využít inovací privátního sektoru a zároveň rozložit veřejné výdaje do delšího časového horizontu. To je obzvláště důležité v situaci, kdy veřejné finance čelí tlaku na konsolidaci. Přesto bude klíčové, jak rychle se podaří nové nástroje implementovat v praxi. Uveďme, že (i) vydávání dluhopisů, (ii) nastavení emisních podmínek, (iii) příprava vhodných PPP projektů či (iv) vyjednání zápůjček (...) vyžadují kompetentní správu a odborné kapacity, které Fond i jeho partneři budou muset posílit. 

Závěr:

Novela zákona o Státním fondu dopravní infrastruktury přináší proměnu paradigmatu veřejného financování v oblasti dopravní výstavby. Zavádí flexibilnější, tržně kompatibilní systém, který umožňuje efektivnější mobilizaci finančních zdrojů a zapojení soukromého sektoru. Pokud bude nový rámec správně implementován, může výrazně přispět k urychlení výstavby strategických dopravních projektů a k odstranění investičního dluhu, který tuzemské podnikatelské klima v oblasti infrastruktury trápí dlouhodobě. Jelikož ale úspěšnost zmíněné implementace závisí zcela na lidských zdrojích, domníváme se, že příslušná HR oddělení by konečně mohla nabýt jisté míry užitečnosti, když vytvoří podmínky pro atrahování motivovaných odborníků (nebo když tomu alespoň nebudou bránit). 

Georgi Margaritov,

konstrukční právník a konzultant